Vì sao Mỹ đứng ngoài UNCLOS?

UNCLOS được các quốc gia và cộng đồng quốc tế coi là văn kiện pháp lý quốc tế toàn cầu quan trọng thứ hai sau Hiến chương LHQ, là khuôn khổ pháp lý điều chỉnh mọi hoạt động trên biển và đại dương, quy định quy chế pháp lý của các vùng biển thuộc phạm vi tài phán quốc gia và ngoài phạm vi quyền tài phán quốc gia, các quyền và nghĩa vụ của các quốc gia trong việc sử dụng, khai thác và quản lý biển và đại dương, các quy định về hàng hải và hàng không; việc sử dụng và quản lý tài nguyên biển bao gồm tài nguyên sinh vật và phi sinh vật; vấn đề bảo vệ môi trường biển, nghiên cứu khoa học biển, an ninh trật tự trên biển; việc giải quyết tranh chấp và hợp tác quốc tế về biển.

Để để bác bỏ các yêu sách về chủ quyền của TQ, thông cáo báo chí 13/7/2020 BNG Hoa kì cũng phải viện dẫn Công ước Liên Hiệp Quốc về Luật biển (UNCLOS).

Thế nhưng Mỹ là thành viên thường trực duy nhất của Hội đồng Bảo an LHQ chưa phải là thành viên của UNCLOS mặc dù công ước này đã có hiệu lực từ năm 1994. Tại sao?

1/ Vì UCLOS gây bất lợi cho mục tiêu bá quyền của Mỹ trên nhiều phương diện cả về quân sự, an ninh, chủ quyền quốc gia, kinh tế và môi trường, tóm lược như dưới đây.

(https://biendong.net/goc-nhin-moi/132-tai-sao-nuoc-my-chua-tham-gia-unclos-1982-sp-30927.html. Ngày 06-09-2010, tác giả: Nhật Nguyên)

Về quân sự, an ninh và chủ quyền quốc gia.

Những người phản đối Công ước lập luận việc tham gia Công ước sẽ ràng buộc Mỹ vào những luật lệ, quy tắc khiến Mỹ không thể linh hoạt triển khai những hoạt động quân sự, tình báo, thanh sát trên biển, do đó sẽ phương hại lớn đến an ninh quốc gia và chủ quyền của Mỹ. Các dẫn chứng điển hình gồm:

- Theo Điều 20, "ở trong lãnh hải, tàu ngầm và các phương tiện đi ngầm khác buộc phải đi nổi và phải treo cờ quốc tịch (In the territorial sea, submarines and other underwater vehicles are required to navigate on the surface and to show their flag)". Do Điều này không nhắc đến "quyền đi qua không gây hại (right of innocent passage)" nên nhiều khả năng nó sẽ phương hại đến quyền này trong thực tế bởi nó có xu hướng yêu cầu tất cả các phương tiện đi ngầm của Mỹ phải nổi trên mặt nước trong lãnh hải một quốc gia. 

- Công ước sẽ ngăn cản Mỹ phát hiện, bắt giữ những tàu mà Mỹ cho là che chắn bọn khủng bố và cất giấu vũ khí giết người hàng loạt (WMD), bởi theo Điều 110, Mục 1, "[....], một tàu chiến khi gặp một tàu nước ngoài ở trên biển cả [....], chỉ có thể khám xét chiếc tàu đó nếu có những lý do đúng đắn để nghi ngờ chiếc tàu đó: a) Tiến hành cướp biển; b) Chuyên chở nô lệ; c) Dùng vào các cuộc phát sóng không được phép, quốc gia mà chiếc tàu mang cờ có quyền tài phán theo Điều 109; d) Không có quốc tịch; hay e) Thật ra là cùng quốc tịch với chiếc tàu chiến, mặc dù chiếc tàu này treo cờ nước ngoài hay từ chối treo cờ của mình". Mỹ không thể tự tung tự tác làm việc này mà phải xin phán quyết của Tòa án Quốc tế về Luật Biển để xem có được hành động hay không.

- Điều 88 (quy định "Biển cả được sử dụng vào các mục đích hòa bình"), Điều 301 (yêu cầu "các quốc gia thành viên tránh dựa vào việc đe dọa hay sử dụng vũ lực để xâm phạm toàn vẹn lãnh thổ hay độc lập chính trị của mọi quốc gia hay tránh dùng bất kỳ cách nào khác không phù hợp với các nguyên tắc của pháp luật quốc tế đã được nêu trong Hiến chương Liên hợp quốc") sẽ hạn chế các hoạt động quân sự của Mỹ trên Biển cả. Bởi không giống như các quốc gia thành viên khác (không có lực lượng hải quân tầm cỡ), Mỹ là cường quốc số một về hải quân, đã và đang tiến hành những cuộc viễn chinh dài ngày và rộng khắp các đại dương và lợi ích của Mỹ gắn với điều khoản này lớn hơn bất kỳ một nước hay nhóm nước nào khác.

- Mỹ khó có thể ngăn chặn các cơ chế này gây phương hại đến lợi ích của mình bởi theo Công ước chỉ một số ít vụ việc được quyết nghị theo nguyên tắc đồng thuận (Mỹ có thể phủ quyết), còn đa số còn lại được quyết nghị theo nguyên tắc đa số (Mỹ thường dễ bị cô lập tại các diễn đàn đa phương).

- Điều 309 "không chấp nhận bảo lưu, cũng không chấp nhận các ngoại lệ ngoài những điều đã được các điều khác của Công ước cho phép một cách rõ ràng". Như vậy, nếu tham gia Công ước, Mỹ chỉ có thể bảo lưu những điều kiện liên quan quá trình giải quyết tranh chấp quy định từ Điều 286 đến Điều 296 (theo Điều 298) mà vẫn phải đáp ứng những yêu cầu về giải quyết tranh chấp được quy định từ Điều 279 đến Điều 285.

Vấn đề bảo vệ môi trường

- Những quốc gia thành viên UNCLOS 1982 có mục tiêu bảo vệ môi trường ở mức độ khác với Mỹ, trong khi các tổ chức hoạt động môi trường ủng hộ Công ước nhằm sử dụng nó như một công cụ tác động tới chính sách môi trường trong nước mà họ đã không thể đạt được qua hệ thống luật nội địa. Các quốc gia luôn muốn thay đổi chính sách môi trường của nước Mỹ cũng sẽ sử dụng Công ước để theo đuổi mục tiêu của họ. 

Về khía cạnh kinh tế, 

- Mỹ có khả năng khẳng định chủ quyền thực tế và quản lý, khai thác vùng biển 3,36 triệu dặm vuông thông qua ưu thế vượt trội về quân sự và kỹ thuật mà không cần tham gia Công ước. Lợi ích của Mỹ tại vùng biển này chưa từng bị đe dọa từ trước tới nay.

- Nếu là thành viên Công ước, Mỹ có trách nhiệm chia sẻ công nghệ khai thác tài nguyên đáy đại dương cho các quốc gia kém phát triển; điều này sẽ dễ dàng bị các quốc gia lợi dụng để làm phương hại đến lợi ích kinh tế Mỹ. Thực tế thì các công ty Mỹ đã bắt đầu khai thác tài nguyên biển cả, nay nếu tham gia Công ước thì họ phải nộp thuế doanh thu và đóng lệ phí cho ISA để được cấp phép khai thác; xét đến cùng chính người dân Mỹ sẽ phải chịu thiệt thòi từ các chi phí phát sinh này.

- Cơ quan Quốc tế về Đáy đại dương (ISA) - hoạt động bằng kinh phí do các quốc gia đóng góp (nếu gia nhập Công ước, kinh phí từ Mỹ khả năng sẽ lớn nhất so với các nước khác), có khá nhiều quyền lực trong việc thu thuế doanh thu, lệ phí khai thác - giống như nhiều cơ chế khác do LHQ lập ra, sẽ dễ dàng bị tệ quan liêu, tham nhũng phá hoại, dẫn đến hoạt động kém hiệu quả.

2/ Nhưng cái gì cũng có 2 mặt, đứng ngoài UNCLOS thì mất đi một cơ sở pháp lý quan trọng để bảo vệ lợi ích của HK và HK không có tính chính danh khi can dự vào các vấn đề liên quan đến UNCLOS, vì vậy HK cũng phải xem xét viêc tham gia. Dưới thời Obama, việc này được thúc đẩy mạnh mẽ nhưng vẫn bất thành do sự phản đối của nhóm diều hâu Cộng hòa. Tài liệu của Uỷ ban Thượng viện về quan hệ đối ngoại năm 2012 cho thấy rõ vấn đề này (http://nghiencuubiendong.vn/tin-ncbd/2691-cac-quan-diem-cua-chinh-gioi-my-ve-viec-tham-gia-cong-uoc-lien-hop-quoc-ve-luat-bien, tác giả:Tiến Tiệp)

Nhằm tăng cường tính pháp lý trong can dự Biển Đông, Ủy ban Đối ngoại Thượng viện Mỹ đã tổ chức hai cuộc điều trần về việc Mỹ nên hay không nên tham gia vào Công ước Liên Hợp Quốc về Luật Biển 1982 (UNCLOS). Tại diễn đàn này, phần lớn các quan chức chóp bu về an ninh, quốc phòng và ngoại giao Mỹ đều ủng hộ việc tham gia UNCLOS, nhưng cũng có một số ý kiến trái chiều, cho rằng tham gia UNCLOS sẽ trói tay trói chân và bất lợi đối với Mỹ. Dưới đây là tổng hợp các bài phát biểu của các quan chức Mỹ tại các cuộc điều trần ngày 23/5 và ngày 14/6 tại Ủy ban Đối ngoại Thượng viện.

- Phát biểu trong cuộc điều trần ngày 23/5, Ngoại trưởng Mỹ Hillary Clinton cho rằng việc Mỹ cho đến nay vẫn chưa tham gia UNCLOS đã làm suy yếu sự ủng hộ đối với các đồng minh trong cuộc tranh chấp ở Biển Đông đang bị đe dọa bởi tham vọng chủ quyền của Trung Quốc. Bà Hillary nhấn mạnh "vì không phải là thành viên của UNCLOS, chúng ta để cho Trung Quốc tung hoành về mặt pháp lý. Chúng ta đã tự đặt mình vào thế bị động. Chúng ta không phát huy được vai trò là chỗ dựa cho các bạn bè và các đồng minh trong khu vực. Đây là điều không cường quốc hàng hải nào của thế giới muốn lâm vào". Ngoại trưởng Hillary nói: "Chúng ta cần chấm dứt việc đứng ngoài lề và bắt đầu tận dụng những lợi ích to lớn mà UNCLOS mang lại cho Mỹ và cộng đồng doanh nghiệp". Bà cho rằng các công ty dầu khí của Mỹ trước đây chưa có đủ công nghệ để tận dụng những quy định của UNCLOS về thềm lục địa, nhưng nay các công ty này đã có khả năng và sẵn sàng khai thác các vùng này. Bà cũng cho rằng nếu tham gia UNCLOS, Mỹ sẽ nhận được sự công nhận của quốc tế về quyền chủ quyền, trong đó có việc sử dụng các thủ tục nêu trong Công ước, cho phép các công ty dầu lửa cơ sở pháp lý để thực hiện việc khai thác. Bà Hillary bác bỏ lập luận của những người chống UNCLOS, cho rằng UNCLOS được sự ủng hộ của tất cả các tổng thống của cả hai đảng, trong đó có Tổng thống đảng Cộng hòa George W. Bush, các doanh nghiệp Mỹ, ngành công nghiệp năng lượng và vận tải biển, cũng như các tổ chức về môi trường. Trong cuộc điều trần, lần đầu tiên Ngoại trưởng Mỹ công khai cho rằng đòi hỏi chủ quyền của Trung Quốc ở Biển Đông đã vượt quá những gì UNCLOS cho phép.

- Bộ trưởng Quốc phòng Mỹ Leon Panetta khẳng định, là một trong những quốc gia có đường bờ biển dài nhất thế giới và có thềm lục địa mở rộng rộng nhất thế giới, Mỹ sẽ được lợi nhiều nhất từ việc tham gia UNCLOS. Ông Panetta cho rằng việc này sẽ tạo cơ sở pháp lý cho Mỹ có các quyền tự do hàng hải và tiếp cận toàn cầu cho các tàu thuyền thương mại và quân sự, máy bay và các đường cáp quang dưới đáy biển, thay vì như hiện nay phải thực hiện quyền tự do hàng hải thông qua tập quán quốc tế. Khi tham gia UNCLOS, Mỹ vừa bảo vệ được lợi ích của mình, vừa chi phối được các cuộc thảo luận để tác động vào các thể chế liên quan tới luật biển. Tham gia UNCLOS, Mỹ có thể mở rộng nguồn tài nguyên và quyền tài phán kinh tế không chỉ trong phạm vi 200 hải lý ngoài khơi bờ biển Mỹ mà cả thềm lục địa được mở rộng ra ngoài phạm vi 200 hải lý. Tham gia UNCLOS, Mỹ cũng sẽ bảo vệ được quyền và lợi ích của mình ở vùng Bắc Cực, một khu vực ngày càng quan trọng về kinh tế và an ninh.

- Chủ tịch Hội đồng tham mưu trưởng liên quân, tướng 4 sao Martin Dempsey phát biểu trong cuộc điều trần ngày 23/5 cho rằng là thành viên thường trực duy nhất của Hội đồng Bảo an LHQ và là quốc gia Bắc Cực duy nhất chưa phải là thành viên UNCLOS, vì thế Mỹ bị hạn chế trong khả năng xây dựng các liên minh cho các nỗ lực an ninh quốc tế quan trọng. Tướng Dempsey đặc biệt nhấn mạnh sự cần thiết phải tham gia UNCLOS "trong bối cảnh chúng ta đã bắt đầu tái cân bằng những lợi ích an ninh của mình ở khu vực Thái Bình Dương, việc phê chuẩn công ước là rất quan trọng. Nếu không phê chuẩn công ước này trong thời gian tới, chúng ta có nguy cơ phải đối đầu với các nước vẫn luôn diễn giải tiền lệ luật pháp quốc tế theo hướng có lợi cho họ. UNCLOS sẽ tạo cơ hội để chúng ta nói mạnh về tự do trên biển và các quyền hàng hải.

- Thượng nghị sỹ John Kerry, người chủ trì cả hai phiên điều trần cho rằng việc phê chuẩn công ước UNCLOS là vấn đề cấp bách, nhưng Mỹ đã chần chừ quá lâu. Không phê chuẩn công ước, Mỹ sẽ mất nhiều lợi ích như dầu lửa và khí đốt, quyền đi lại trên biển và thâm nhập các nguồn tài nguyên như các mỏ đất hiếm. Với Trung Quốc, ông Kerry nói: "Trung Quốc và một số nước đang đưa ra những đòi hỏi phi pháp ở Biển Đông và các vùng biển khác. Tham gia Công ước sẽ giúp Mỹ ngay lập tức nâng cao uy tín, đồng thời đẩy lùi những đòi hỏi chủ quyền quá đáng và những lệnh cấm phi pháp đối với các chiến hạm và tàu chở hàng của Mỹ".

- Phó Chủ tịch Hội đồng tham mưu trưởng Liên quân, đô đốc James Winnefeld cho rằng tham gia UNCLOS sẽ góp phần củng cố vai trò lãnh đạo toàn cầu về hàng hải, tăng cường uy tín của Mỹ và cho phép Mỹ trong vị trí cường quốc hải quân có đầy đủ tầm ảnh hưởng đối với các tranh chấp biển. Theo Đô đốc Winnefeld, sẽ là sai lầm khi cho rằng công ước UNCLOS sẽ hạn chế hoạt động hải quân của Mỹ tại các khu vực đang hoạt động hiện nay, trái lại tham gia UNCLOS sẽ tạo cho Mỹ ở vào một vị thế mạnh hơn để ủng hộ các đồng minh và đối tác đang chịu sự hăm dọa trong các tranh chấp.

- Tư lệnh Hải quân Jonathan Greenert khẳng định Mỹ sẽ được hưởng lợi từ việc tham gia UNCLOS đối với hoạt động của Mỹ trên biển; tăng cường quyền chủ quyền cho các tàu Mỹ, nâng cao vị thế của Mỹ trong việc thúc đẩy áp dụng luật pháp và duy trì quyền tự do tiến hành các hoạt động quân sự trong các khu vực này. Việc Mỹ không tham gia UNCLOS có thể tạo cớ cho các quốc gia khác ngăn cản quyền tự do hàng hải.

- Tư lệnh Thái Bình Dương Samuel Locklear cho rằng do khu vực châu Á-Thái Bình Dương tiếp tục trỗi dậy, ngày càng nhiều đòi hỏi chủ quyền trên biển chồng chéo, nhất là Biển Đông, do vậy tham gia UNCLOS, Mỹ sẽ khích lệ các bên giải quyết tranh chấp bằng hòa bình dựa trên luật pháp. Công ước UNCLOS cũng sẽ hỗ trợ pháp lý quan trọng cho các đối tác vận tải hàng không dân sự của Bộ Quốc phòng Mỹ.

- Tư lệnh lực lượng bảo vệ bờ biển Robert Papp cho rằng tham gia UNCLOS sẽ đảm bảo các quy định thuận lợi trên cơ sở pháp lý mạnh mẽ nhất và vị thế tốt hơn cho Lực lượng bảo vệ bờ biển thực hiện các quyền và duy trì hoạt động. Tham gia công ước giúp tăng cường vị thế của Mỹ khi phản đối và ngăn cản các đòi hỏi chủ quyền trên biển quá đáng; tạo cho Mỹ ở vị thế thuận lợi đối với tương lai tại Bắc Cực.

Tuy nhiên, cũng có một số ý kiến phản đối tham gia UNCLOS. 

- Cựu Bộ trưởng Quốc phòng Donald Rumsfeld thừa nhận công ước UNCLOS mang lại một số lợi ích, trong đó có việc giải quyết những tranh chấp cụ thể dễ dàng hơn, tuy nhiên Hải quân Mỹ đã làm tốt chức năng này nên Mỹ không cần phải tham gia UNCLOS. 

- Chuyên gia Viện Heritage Steven Groves thì cho rằng tham gia UNCLOS không giúp gì cho việc phát triển hoặc đảm bảo vị thế chủ thể của các nguồn tài nguyên khí đốt tại các vùng thềm lục địa mở rộng và Mỹ sẽ phải mất một khoản thu lớn do phải nộp phí khai thác tại các khu vực chung của quốc tế.

Mỹ là nước tích cực tham gia đàm phán, soạn thảo Công ước UNCLOS 1982. Từ năm 1994 đến nay, Chính phủ Mỹ qua các Tổng thống Bill Clinton và George W. Bush đã nhiều lần đề nghị Thượng viện phê chuẩn nhưng đều thất bại do sự chống đối của một số thượng nghị sĩ bảo thủ của đảng Cộng hòa. Ngày 25/5, ngay sau cuộc điều trần đầu tiên đã có 27 Thượng nghị sĩ Mỹ đồng gửi thư tuyên bố chống việc tham gia UNCLOS, cho rằng UNCLOS 1982 phản ánh các quan điểm chính trị, kinh tế và tư tưởng không thống nhất với các giá trị và chủ quyền của Mỹ./.

#UNCLOS