video
Thư viện
Tài trợ
Điều gì trong Đạo luật Glass-Steagall khiến Tổng thống Roosevelt không hài lòng?
03 Oct, 2023
By Michael Perino / Sơn Phạm dịch
Tổng thống Franklin D. Roosevelt đã đặt ra tiêu chuẩn cho 100 ngày đầu tiên kể từ khi nhậm chức của mình bằng cơn lốc chưa hề có tiền lệ các hoạt động lập pháp nhằm nỗ lực thực hiện tốt cam kết của ông về "hành động và hành động ngay bây giờ" để chống lại cuộc Đại Khủng hoảng.
Ngày 16 tháng Sáu năm 2013 đánh dấu kỷ niệm lần thứ 80 của thời đại đó, kết thúc bằng việc Roosevelt ký Đạo luật Ngân hàng năm 1933. Cuộc cải cách tài chính đột phá này thường được biết đến với tên của hai nhà đồng bảo trợ đảng Dân chủ, Thượng nghị sĩ Carter Glass bang Virginia và Dân biểu Henry Steagall bang Alabama. Giờ đây, đạo luật này chủ yếu được nhớ đến bởi chỉ một trong các quy định của nó, đó là sự tách biệt ngân hàng thương mại và ngân hàng đầu tư, được thiết kế để ngăn chặn (wall off) việc tiền gửi của khách hàng bị ném vào các rủi ro vốn có trong nghiệp vụ bảo lãnh phát hành chứng khoán.
Cuộc tranh luận về việc bãi bỏ đạo luật này vào năm 1999 vẫn còn nhiều gay cấn. Tuy nhiên, trong năm 1933, điểm gây tranh cãi nhất của dự luật Glass-Steagall là việc hình thành bảo hiểm tiền gửi liên bang, mà đã thành công vang dội và hầu như loại bỏ các vụ rút vốn ngân hàng hàng loạt (bank runs) liên tục diễn ra trên toàn nước Mỹ trong những thập kỷ trước khi dự luật được thông qua. Ngay cả những người ủng hộ thị trường tự do nhiệt thành (ardent) nhất như Milton Friedman cũng gọi đó là "sự thay đổi cơ cấu quan trọng nhất trong hệ thống ngân hàng" của Chính sách Kinh tế mới (New Deal).
Đảo ngược của Roosevelt
Bảo hiểm tiền gửi vẫn là một trong những thành tựu của chính quyền Roosevelt. Tuy nhiên, Tổng thống Roosevelt cực lực (adamantly) phản đối điều khoản này gần như cho đến ngày ông ký thành luật bởi vì ông nghĩ rằng nó không khả thi và có thể áp đặt những trách nhiệm (nặng nề) làm tê liệt chính phủ liên bang.
Bề ngoài, đây dường như là trường hợp điển hình về việc ra quyết định kiểu Roosevel: Tổng thống đã đồng ý một điều khoản bảo hiểm hạn chế hơn so với được đề xuất ban đầu như là "mặc cả" để thông qua phần còn lại của Glass-Steagall. Tuy nhiên, nếu nhìn kĩ hơn, sẽ cho thấy thật ra Roosevelt đã buộc phải chiều theo ý của chính các lực lượng chính trị mà ông đã góp phần hình thành.
Khi Roosevelt tuyên thệ nhậm chức vào ngày 04 tháng Ba năm 1933, hệ thống tài chính đang trên bờ vực sụp đổ. Các ngân hàng đã bị bầm dập trong nhiều tuần bởi làn sóng rút vốn hàng loạt do quyết định của Thống đốc bang Michigan - William Comstock về một kỳ nghỉ ngân hàng trên toàn tiểu bang và như bị 'thêm dầu vào lửa' từ cuộc điều tra của Thượng viện đối với các hành vi tài chính mờ ám dẫn đầu bởi cựu công tố viên Ferdinand Pecora.
Vào ngày nhậm chức, 38 trong số 48 tiểu bang đã đóng cửa tất cả các ngân hàng của họ, và việc rút tiền bị hạn chế tối đa ở mọi nơi khác. Diễn văn nhậm chức của tổng thống đã thu hút sự giận dữ của nước Mỹ. Đám đông tụ tập hầu như phớt lờ lời khuyên của Roosevelt rằng "điều duy nhất chúng ta phải sợ chính là nỗi sợ." Thay vào đó, ông chỉ nhận được tràng pháo tay ròn rã đầu tiên khi tuyên bố: "Những kẻ đổi tiền đã chạy trốn khỏi chiếc ghế trọng vọng của họ trong đền thờ của nền văn minh chúng ta. Giờ đây chúng ta có thể khôi phục lại ngôi đền trở về những chân lý cổ xưa."
Bước đầu tiên là củng cố niềm tin trong hệ thống tài chính. Tổng thống tuyên bố một kỳ nghỉ ngân hàng trên toàn nước Mỹ. Đạo luật Tổng thống đưa tới Quốc hội thông qua trong vài ngày đã chỉ cho phép các ngân hàng lành mạnh được mở cửa trở lại. Cục Dự trữ Liên bang đã trở thành người cho vay cuối cùng đối với những ngân hàng này, với Bộ Tài chính đồng ý bồi thường (indemnify) cho Ngân hàng trung ương cho bất kì tổn thất nào. Điều này đã dẫn tới bảo hiểm tiền gửi trên thực tế. Như Phó Tổng thống John Nance Garner nói với Roosevelt: "Anh sẽ phải ký dự luật này, Tổng thống. Những người đã rút tiền của họ ra khỏi các ngân hàng sẽ không mang gửi trở lại chừng nào không có một sự đảm bảo."
Trong 'câu chuyện bên lò sưởi' đầu tiên của mình, ngày 12 tháng Ba năm 1933, Roosevelt trấn an người Mỹ "gửi tiền của bạn trong một ngân hàng được mở cửa trở lại sẽ an toàn hơn là giấu chúng dưới nệm." Chủ yếu, giọng nói quý tộc (patrician), bình tĩnh của Tổng thống đã truyền sự tự tin khi ông khuyến khích (exhort) người Mỹ "cần có niềm tin." Và họ đã đồng ý với Tổng thống. Tiền đã chảy ngược trở lại vào các ngân hàng, cuộc khủng hoảng qua đi, và Roosevelt được ca ngợi vì phản ứng nhanh chóng và chắc tay của mình.
Cải cách ngân hàng
Đạo luật khẩn cấp mới chỉ là sự khởi đầu. Glass và Steagall nhanh chóng giới thiệu lại dự luật cải cách ngân hàng của họ, vốn đã bị đình trệ tại Quốc hội trong nhiều năm qua. Trước sự kiên quyết của Steagall, dự luật trình lên Thượng viện đã bao gồm điều khoản về bảo hiểm tiền gửi. Điều này (thật ra) không có gì mới: Trong năm thập kỷ trước đó, 150 dự luật có đề xuất như vậy đã được trình tới Quốc hội, nhưng tất cả đều thất bại. Cuộc tranh luận năm 1933 nhắc lại (reprise) những phản đối đã hủy bỏ các kế hoạch trước đó - các ngân hàng lớn lập luận rằng họ sẽ bị buộc phải làm chỗ dựa cho các ngân hàng nhỏ, yếu kém, từ đó dẫn đến mất động cơ quản lý thận trọng.
Đạo luật khẩn cấp mới chỉ là sự khởi đầu. Glass và Steagall nhanh chóng giới thiệu lại dự luật cải cách ngân hàng của họ, vốn đã bị đình trệ tại Quốc hội trong nhiều năm qua. Trước sự kiên quyết của Steagall, dự luật trình lên Thượng viện đã bao gồm điều khoản về bảo hiểm tiền gửi. Điều này (thật ra) không có gì mới: Trong năm thập kỷ trước đó, 150 dự luật có đề xuất như vậy đã được trình tới Quốc hội, nhưng tất cả đều thất bại. Cuộc tranh luận năm 1933 nhắc lại (reprise) những phản đối đã hủy bỏ các kế hoạch trước đó - các ngân hàng lớn lập luận rằng họ sẽ bị buộc phải làm chỗ dựa cho các ngân hàng nhỏ, yếu kém, từ đó dẫn đến mất động cơ quản lý thận trọng.
Bất chấp những đảm bảo ngầm trong dự luật ngân hàng khẩn cấp và sự ủng hộ của mình cho hầu hết các điều khoản trong Glass-Steagall, Roosevelt không hào hứng ủng hộ một chương trình bảo hiểm toàn diện đối với tiền gửi ngân hàng, và ông nói với các phóng viên rằng ông sẽ phủ quyết bất kỳ dự luật nào có chứa điều khoản như vậy.
Glass cũng phản đối tương tự kế hoạch của Steagall. Roosevelt có lẽ nghĩ rằng ông và Glass có thể loại bỏ (strip out) điều khoản vi phạm ra khỏi dự luật cuối cùng, và tái khẳng định (reiterate) sự phản đối liên tục của mình trong suốt mùa Xuân.
Đây là một trò chơi nguy hiểm: Ngay cả khi Roosevelt đe dọa sẽ phủ quyết bảo hiểm tiền gửi, ông cũng làm tăng thêm (stoke) sự phẫn nộ của công chúng, duy trì áp lực chính trị để có thể thúc đẩy việc thông qua các cải cách khác. Tổng thống đã bí mật thúc giục Pecora triệu tập (subpoena) các chủ ngân hàng tư nhân, đặc biệt là các đối tác của ngân hàng hùng mạnh JP Morgan and Co.
Trong tháng Năm và tháng Sáu, các cuộc tranh luận cuối cùng về dự luật Glass-Steagall trùng thời điểm với sự tấn công của các phương tiện truyền thông xung quanh các buổi điều trần của Pecora, nơi ngày càng phơi bày các hoạt động ngân hàng phi pháp, làm tăng thêm sự phẫn nộ của công chúng đối với các ngân hàng và thêm nhiều ủng hộ cho bảo hiểm tiền gửi. Hàng nghìn lá thư tín và điện tín, rất nhiều trong số đó từ những người gửi tiền tại các ngân hàng thất bại, năn nỉ (implore) các nhà lập pháp thông qua điều khoản đảm bảo.
Đó là khi Glass thay đổi lập trường. Ông kêu gọi Tổng thống không phủ quyết dự luật, vì sợ rằng sự phản đối từ các nhà ngân hàng sẽ chỉ ngày càng mạnh mẽ hơn, có thể làm hỏng các cải cách khác và dẫn đến thảm họa khác các thất bại ngân hàng. Roosevelt đã nhượng bộ (cave). Ông tranh cãi (wrangle) một số thay đổi (sắp xếp theo mức độ (graduate) các bảo hiểm đối với những khoản tiền gửi lớn, trì hoãn việc thực hiện), và vào ngày 16 tháng Sáu năm 1933, đã ký Glass-Steagall thành luật.
(Michael Perino giảng dạy tại Trường Luật St. John và là tác giả của cuốn 'Người gác cổng phố Wall: Vụ điều tra Đại Khủng hoảng của Ferdinand Pecora đã mãi mãi thay đổi nền tài chính Mỹ như thế nào.' - 'The Hellhound of Wall Street: How Ferdinand Pecora’s Investigation of the Great Crash Forever Changed American Finance.')
Bloomberg
... Trước cơn khủng hoảng thì hai cơ sở bán công Fannie và Freddie kiểm soát và bảo đảm chừng phân nửa tổng số tín dụng gia cư tại Hoa Kỳ, là điều quá rủi ro. Ngày nay, nhà nước đứng ra bảo đảm tới 90% các khoản tín dụng gia cư mới, là điều còn rủi ro gấp bội. Đây là mầm mống của một vụ khủng hoảng tài chánh sau này.
... Ngoài chính quyền liên bang với bội chi ngân sách còn quá cao và gánh nặng công trái chưa giảm thì các cấp chính quyền tiểu bang và địa phương còn có gánh nợ vĩ đại của quỹ hưu bổng. Vụ thành phố Detroit vừa vỡ nợ vào tháng 7/2013 cũng chỉ là một con chim hoàng yến chết dưới hầm vì nhiều trường hợp tương tự sẽ xảy ra. Các địa phương thu nguyệt liễm của nhân viên đem đầu tư kiếm lời để sẽ trả hưu bổng cho người về hưu. Quỹ hưu bổng của chính quyền trên 50 tiểu bang hiện quản lý số tài sản trị giá hai ngàn 600 tỷ đô la nhưng phải thanh toán khoảng sáu ngàn 700 tỷ, tức là thiếu đâu đó hơn bốn ngàn tỷ.
Số thiếu hụt quá lớn này có thể báo hiệu nhiều khó khăn nếu đầu tư bị lỗ lã, và vì các tiểu bang đảm bảo đến hơn 70% khoản nợ hưu bổng nên sẽ có ngày phá sản khi thành phần sinh sau Thế chiến II về hưu ngày một đông hơn. Nếu muốn tránh thì phải tăng thuế, giảm chi công quyền hay cắt bớt lương hưu, toàn những giải pháp khó nuốt cho các chính trị gia. Sau Hy Lạp và Detroit, ta nên chờ đợi vài đợt vỡ nợ khác của nhiều tiểu bang và thành phố Hoa Kỳ! Cái «nhân» đã có, chỉ chờ cái «duyên».